نقد نظام آماری برنامه و بودجه؛ هدفمندی بدون داده معتبر ممکن نیست

به گزارش دنیای اقتصاد، در شرایط محدودیت منابع عمومی ضرورت هدفمند کردن حمایت از گروه‌های آسیب‌پذیر روشن است، اما هدفمندی پیش از هر چیز به شناخت درست جامعه هدف وابسته است. اگر این شناخت بر پایه اطلاعات ناقص یا شاخص‌هایی باشد که فقط بخشی از واقعیت زندگی خانوار را نشان می‌دهند، حتی سیاست‌هایی با اهداف درست نیز ممکن است به نتایجی متفاوت از مقصود اولیه منجر شود.

اهمیت این موضوع در اظهارات رئیس‌جمهور نیز مورد توجه قرار گرفته است. ایشان در شهریورماه ۱۴۰۵ اجرای سرشماری ثبتی‌مبنا را «از نان شب واجب‌تر» خواندند و در مراسم آغاز این سرشماری بر ضرورت استفاده از اطلاعات دقیق برای اداره کشور و تحقق عدالت تاکید کردند. همچنین در خردادماه، درباره دقیق و به‌روز نبودن بخشی از اطلاعات مبنای دهک‌بندی خانوارها سخن گفتند. موضوع این یادداشت درستی یا نادرستی حذف یارانه یا تغییر دامنه مشمولان کالابرگ نیست؛ بلکه این است که آیا دولت زیرساخت اطلاعات آماری لازم برای شناسایی دقیق جامعه هدف را در اختیار دارد؟ پرسشی که پیش‌تر در یادداشت «جراحی‌های اقتصادی با تیغ کند نظام آماری» مطرح شده بود.

دهک‌بندی و آزمون وسع؛ نیاز به شاخص ترکیبی

دهک‌بندی جایگاه نسبی خانوار را در توزیع درآمد یا رفاه نشان می‌دهد، اما به‌تنهایی معیار جامعی برای سنجش فقر و استحقاق حمایتی نیست. دهک مشخص می‌کند یک خانوار در مقایسه با سایر خانوارها در چه موقعیتی قرار دارد، نه اینکه تا چه اندازه توان تامین هزینه‌های ضروری خود را دارد. از این رو، دهک‌بندی را نباید با خط فقر یا سنجش واقعی توان معیشتی یکسان دانست.

برای شناخت وضعیت اقتصادی خانوار نیز نمی‌توان تنها به درآمد اسمی یا ارزش دارایی‌ها تکیه کرد. دو خانوار با درآمد مشابه ممکن است به دلیل تفاوت در هزینه درمان، تعداد افراد تحت تکفل، وضعیت مسکن یا ثبات اشتغال، از توان معیشتی متفاوتی برخوردار باشند. همچنین ارزش یک ملک یا خودرو الزاما به معنای درآمد جاری و نقدینگی قابل استفاده نیست. گردش حساب بانکی نیز لزوما معادل درآمد واقعی خانوار نیست؛ وام دریافتی، جابه‌جایی وجه میان حساب‌ها و مبالغ عبوری می‌توانند گردش مالی را افزایش دهند، بی‌آنکه قدرت خرید خانوار به همان میزان بیشتر شده باشد.

معیار سنجش وسع نمی‌تواند به یک شاخص یا منبع داده محدود باشد؛ بلکه باید شاخص‌های ترکیبی با مجموعه‌ای از اطلاعات معتبر درباره درآمد، دارایی، اشتغال، ترکیب خانوار، هزینه‌های ضروری و شرایط منطقه‌ای زندگی را دربرگیرد. تحقق چنین معیاری مستلزم دسترسی به داده‌های یکپارچه، متصل، بهنگام و قابل اعتبارسنجی و وجود سازوکار موثر هماهنگی میان دستگاه‌هاست؛ ظرفیتی که نظام آماری کشور تاکنون نتوانسته به‌طور کافی فراهم کند.

داده‌های پراکنده بدون معماری یکپارچه قابل اتکا نیست

مساله اصلی کشور در حوزه اطلاعات، لزوما کمبود سامانه یا فقدان داده نیست. دستگاه‌های مختلف اجرایی اطلاعات گسترده‌ای درباره جمعیت، خانوار، اشتغال، درآمد، مالیات، بیمه، دارایی‌ها و فعالیت‌های اقتصادی در اختیار دارند. در کنار آنها، پیمایش‌ها و طرح‌های آماری مرکز آمار نیز اطلاعات مهمی درباره ساختار جمعیت، وضعیت اشتغال، درآمد و هزینه خانوارها و الگوی مصرف جامعه تولید می‌کنند.

با این حال، هر یک از این منابع با اهداف و تعاریف خاص خود ایجاد شده‌اند. تعاریف متغیرها، واحدهای آماری، شناسه‌ها، میزان پوشش و دوره به‌روزرسانی اطلاعات ممکن است میان دستگاه‌ها متفاوت باشد. بنابراین، حتی اتصال فنی سامانه‌ها نیز به‌تنهایی اطلاعات قابل اتکایی تولید نمی‌کند. منظور از یکپارچگی، اتصال و انتقال همه اطلاعات به یک پایگاه واحد نیست؛ بلکه ایجاد معماری مشخصی از قواعد، مسوولیت‌ها، استانداردها و روابط بین‌دستگاهی است که در آن داده‌ها با رعایت محرمانگی و حقوق شهروندان مبادله و استفاده شوند.

گزارش پژوهشی موسسه توسعه و پایداری آلمان (IDOS) در سال ۲۰۲۴ درباره تجربه طرح توزیع عادلانه یارانه‌ها در ایران نیز به ضعف‌هایی در پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان، از جمله پوشش ناقص، نقص برخی شناسه‌های پایه و همپوشانی اطلاعات دستگاه‌ها اشاره می‌کند که در شناسایی و هدف‌گیری خانوارهای مشمول اختلال ایجاد کرده‌اند.

سرشماری ثبتی‌مبنا و آزمون وسع در برنامه هفتم

سرشماری ثبتی‌مبنای ۱۴۰۵ می‌تواند گامی مهم در تحول نظام تولید آمار و استفاده گسترده‌تر از داده‌های اداری در حکمرانی کشور باشد. اما موفقیت آن مستلزم ارزیابی صحت و پوشش داده‌ها، استانداردسازی و اعتبارسنجی دقیق نتایج و مدیریت حرفه‌ای است. در غیر این صورت، خطاهای ثبت‌های اداری ممکن است به آمار رسمی منتقل شود.

ماده ۳۱ قانون برنامه هفتم، استقرار نظام تامین اجتماعی بر آزمون وسع را پیش‌بینی کرده است. در این میان، مرکز آمار مسوول شناسایی مشمولان یا تصمیم‌گیری درباره تخصیص حمایت نیست؛ بلکه باید با تدوین استانداردها، ارزیابی کیفیت داده‌ها و اعتبارسنجی روش‌های آماری، پشتوانه حرفه‌ای برای این تصمیم‌ها فراهم کند. این معماری همچنین باید امکان سنجش خطاهای «حذف خانوارهای نیازمند» و «برخورداری خانوارهای غیرنیازمند» از حمایت را فراهم کند.

ضرورت تقویت مرجعیت مرکز آمار ایران

یکی از آسیب‌های مهم نظام آماری کشور، کاهش ظرفیت نهادی و مدیریتی مرکز آمار ایران و متناسب نبودن توان راهبری آن با ماموریت‌های گسترده این نهاد است. ضروری است در انتخاب و انتصاب مدیران ارشد مرکز آمار، به‌ویژه در سطح ریاست، برخورداری از دانش و تجربه تخصصی در حوزه آمار و نظام آماری، در کنار توان راهبری طرح‌های ملی و قدرت هماهنگی بین‌دستگاهی، به‌عنوان معیارهای اصلی مورد توجه قرار گیرد.

نقش سازمان برنامه و بودجه در حمایت از نظام آماری ضروری است؛ این سازمان باید منابع لازم را تامین کند، اختیارات مرکز را تقویت کند و موانع همکاری دستگاه‌ها را برطرف سازد. اما میان حمایت از یک نهاد تخصصی و جایگزین شدن در راهبری ماموریت‌های آن تفاوت اساسی وجود دارد. در نهایت، معیار اصلی هدفمندی، توانایی دولت در شناسایی درست نیازمندان و ارزیابی آثار سیاست‌هاست. اگر آمار نتواند واقعیت اقتصادی را به‌درستی اندازه‌گیری کند، به‌جای زیرساخت دانایی به مرثیه‌ای برای نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی تبدیل خواهد شد. از همین رو، باید یک‌بار برای همیشه تیغ کُند نظام آماری کشور را تیز کرد.

نویسنده یادداشت پژوهشگر آمار و حکمرانی داده‌محور و مدرس دانشگاه است.